รัฐวิสาหกิจ เป็นหน่วยงานสำคัญของภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่ของประชาชน คนไทยทั้งประเทศ ล้วนแล้วต้องใช้ผลิตภัณฑ์และบริการของรัฐวิสาหกิจทั้งสิ้น ตั้งแต่ ไฟฟ้า ประปา คมนาคม การสื่อสาร ธนาคาร ฯลฯ การดำเนินการของรัฐวิสาหกิจจะส่งผลต่อเศรษฐกิจและความมั่นคงของประเทศ หากพิจารณาในประเด็นของการบริหารจัดการและการทำธุรกิจ รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่จะไม่มีคู่แข่ง และได้ประโยชน์จากกลไกของภาครัฐ จนทำให้คนทั่วไปอาจคิดว่าถึงแม้ว่ารัฐวิสาหกิจจะไม่พัฒนาปรับปรุงองค์กร ทำงานแบบเดิม ก็ยังคงสามารถดำเนินการและให้บริการประชาชนได้ตามปกติ เพราะไม่ว่าคุณภาพจะเป็นอย่างไร ประชาชนก็ยังคงต้องใช้บริการ ไม่สามารถเปลี่ยนไปใช้บริการจากหน่วยงานอื่นได้ ไม่เหมือนกับบริษัทเอกชนทั่วไปที่มีโอกาสสูญเสียลูกค้า ต้องดิ้นรน พัฒนาปรับปรุงองค์กรเพื่อความอยู่รอด

รัฐวิสาหกิจที่มีการบริหารจัดการที่ดีและมีประสิทธิภาพ จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศเป็นอย่างมาก ทั้งการให้บริการแก่ประชาชน การหารายได้เข้ารัฐ การขับเคลื่อนเศรษฐกิจ รวมถึงการเพิ่มประสิทธิภาพการแข่งขันของประเทศ ถึงแม้ว่าส่วนใหญ่จะไม่มีคู่แข่ง แต่รัฐวิสาหกิจของไทยก็ได้มีการพัฒนาปรับปรุงองค์กรกันอย่างต่อเนื่อง นำเครื่องมือในการบริหารจัดการต่าง ๆ เข้ามาประยุกต์ใช้ในองค์กรมากมาย ไม่ว่าเครื่องมือใดที่เป็นที่นิยมและใช้กันอยู่ในองค์กรทั่วไป รัฐวิสาหกิจไทยก็ได้นำมาใช้แล้วทั้งสิ้น โดยล่าสุดสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) หน่วยงานในสังกัดกระทรวงการคลัง ที่ทำหน้าที่กำกับดูแลและสนับสนุนให้รัฐวิสาหกิจมีระบบการบริหารจัดการที่ดี ได้นำเครื่องมือที่สำคัญมาใช้ในการประเมินผลการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ ระบบการประเมินคุณภาพรัฐวิสาหกิจ (State Enterprise Performance Appraisal : SEPA) เครื่องมือนี้ไม่เพียงใช้ในการประเมินผลการดำเนินงานเท่านั้น แต่ยังเป็นเครื่องมือที่ช่วยในการพัฒนารัฐวิสาหกิจของไทยให้มีระบบบริหารจัดการเทียบเท่าองค์กรในระดับสากล

ระบบ SEPA เป็นการประยุกต์รูปแบบระบบการประเมินตนเอง (Self-Assessment) และเกณฑ์รางวัลคุณภาพแห่งชาติ (Thailand Quality Award : TQA) เข้ากับระบบประเมินผลรัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบัน โดยเริ่มใช้ประเมินผลรัฐวิสาหกิจตั้งแต่ปีพ.ศ. 2554 เป็นต้นมา สำหรับการเข้าสู่ระบบการประเมิน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจจะแบ่งรัฐวิสาหกิจออกเป็นกลุ่ม ได้แก่ กลุ่ม A กลุ่ม BA กลุ่ม BB และกลุ่ม C เพื่อทยอยเข้าสู่ระบบการประเมินตามแผนที่ได้กำหนดไว้

แนวทางการตรวจประเมินตามระบบ SEPA

การประเมินผลจะแบ่งเป็น 2 มิติ โดยแบ่งเป็น การประเมินหมวดกระบวนการ (หมวด 1-6) และการประเมินหมวดผลลัพธ์ (หมวด 7) ในการประเมินหมวดกระบวนการ จะใช้ปัจจัยในการประเมิน 4 ปัจจัย ที่ได้รับ
การยอมรับอย่างกว้างขวางว่าเป็นสิ่งสำคัญที่ช่วยผลักดันการพัฒนาปรับปรุงให้มีความชัดเจนมากขึ้น ส่วนการประเมินหมวดผลลัพธ์ยังคงใช้การประเมินในรูปแบบปัจจุบันที่ดำเนินการอยู่

ปัจจัยทั้ง 4 ที่ใช้ประเมินในหมวดกระบวนการเรียกกันติดปากทั่วไปว่า ADLI ประกอบไปด้วย

• A (Approach) แนวทาง เป็นการประเมินแนวทางหรือวิธีการดำเนินการในประเด็นต่าง ๆ โดยจะพิจารณาที่ความเป็นระบบ มีขั้นตอนการดำเนินการที่ชัดเจนสามารถทำซ้ำได้  รวมถึงการประเมินประสิทธิผลของ
  แนวทางหรือวิธีการดังกล่าว
• D (Deployment) การถ่ายทอดเพื่อนำไปปฏิบัติเป็นการประเมินการนำแนวทางหรือวิธีการที่กำหนดไว้ไปสู่การปฏิบัติ โดยประเมินการใช้แนวทางในทุกขั้นตอนที่กำหนดไว้ และการใช้แนวทางในทุกหน่วยงานที่ควรใช้
• L (Learning) การเรียนรู้ เป็นการประเมินว่ารัฐวิสาหกิจมีการประเมินและปรับปรุงแนวทางในการดำเนินการให้ดีขึ้นอย่างไร โดยรัฐวิสาหกิจจะต้องใช้วิธีการประเมินและปรับปรุงที่เป็นระบบ ใช้ข้อมูลจริงในการ
  ประเมินและปรับปรุง ซึ่งจะนำไปสู่การพัฒนาปรับปรุงแนวทางให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากยิ่งขึ้นรวมไปถึงการใช้นวัตกรรมในการปรับปรุง และการแบ่งปันความรู้ที่ได้จากการปรับปรุงให้แก่หน่วยงานและกระบวนการอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องภายในองค์กร
• I (Integration) การบูรณาการ เป็นการประเมินการใช้แนวทางที่สอดคล้องไปในแนวทางเดียวกันผสมผสานหรือใช้ทรัพยากรร่วมกันเพื่อสนับสนุนเป้าประสงค์ขององค์กร

การบูรณาการ เป็นการประเมินการใช้แนวทางที่สอดคล้องไปในแนวทางเดียวกัน ผสมผสานหรือใช้ทรัพยากรร่วมกัน

รูปแบบของการตรวจประเมิน

1. ประเมินองค์กรด้วยตนเอง รัฐวิสาหกิจที่เข้าสู่ระบบ SEPA จะประเมินตนเองเพื่อนำผลประเมินไปพัฒนาปรับปรุงองค์กร โดยจะจัดทำรายงาน ซึ่งประกอบไปด้วยรายงานที่สำคัญ 3 ฉบับ ได้แก่
   • รายงานผลการดำเนินงานองค์กร (Organizational Performance Report : OPR) เป็นรายงานที่เขียนอธิบายระบบการบริหารจัดการขององค์กรตามเกณฑ์ของระบบ SEPA ที่มีรายการคำถามในแต่ละหมวด แบ่งเป็น 6 หมวด ได้แก่ หมวด 1 การนำองค์กร หมวด 2 การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ หมวด 3 การมุ่งเน้นลูกค้า หมวด 4 การวัดการวิเคราะห์ และการจัดการความรู้ หมวด 5 การมุ่งเน้น
     บุคลากร หมวด 6 การมุ่งเน้นการปฏิบัติการ รวมถึงการแสดงผลลัพธ์ในหมวด 7 โดยรายงานในหมวด 1-6 จะใช้กรอบของการประเมิน ADLI ในการอธิบาย ส่วนการเขียนรายงานผลลัพธ์หมวด 7 ถึงแม้ว่าจะไม่ได้นำมาประเมินตามระบบ SEPA ในปัจจุบันที่ยังใช้ระบบการประเมินแบบเดิมแต่ก็ได้ใช้กรอบการประเมิน LeTCI (Level, Trend, Comparison และ Integration) ซึ่งเป็นแนวทางตามเกณฑ์รางวัลคุณภาพแห่งชาติ มาใช้ในการอธิบายเช่นกัน
   • รายงานการประเมินตนเอง (Self-Assessment Report : SAR) เป็นรายงานการตรวจประเมินองค์กรด้วยตนเองของรัฐวิสาหกิจ ที่จะสะท้อนให้เห็นระดับคะแนน (เทียบกับคะแนนเต็มที่ 600 คะแนน) จุดแข็ง (Strength) และโอกาสในการปรับปรุง (Opportunity for Improvement : OFI) ซึ่งจากการประเมินตนเองนี้ รัฐวิสาหกิจจะทราบประเด็นที่ต้องนำไปพัฒนาปรับปรุง ที่จะนำไปสู่การวางแผนพัฒนาปรับปรุงองค์กรต่อไป
   • แผนพัฒนาปรับปรุงองค์กร (OFI Roadmap) เมื่อได้โอกาสในการปรับปรุงจากการประเมินตนเองแล้ว รัฐวิสาหกิจจะจัดลำดับและคัดเลือกโอกาสในการปรับปรุงที่สำคัญ นำมาจัดทำเป็นแผนพัฒนาปรับปรุงองค์กรเพื่อแก้ไขโอกาสปรับปรุงดังกล่าว โดยในแผนพัฒนาปรับปรุงองค์กร จะระบุถึง วัตถุประสงค์ กิจกรรมที่สำคัญ กรอบเวลา งบประมาณ ตัวชี้วัดที่ใช้ในการติดตาม ฯลฯ เพื่อ
     เป็นกรอบในการดำเนินการและติดตามเพื่อให้ได้ผลตามแผนที่กำหนดไว้
2. ประเมินโดยหน่วยงานภายนอก สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ได้มอบหมายให้หน่วยงานภายนอกที่มีความเชี่ยวชาญทำหน้าที่ในการตรวจประเมินตามระบบ SEPA ปัจจุบันมี 2 หน่วยงาน ได้แก่
   • มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาองค์กรภาครัฐ (IRDP) รับผิดชอบตรวจประเมินรัฐวิสาหกิจกลุ่ม A จำนวน 7 แห่งได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารอาคารสงเคราะห์ บริษัท การบินไทย จำกัด(มหาชน) บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) บริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย จำกัด และกลุ่ม BA จำนวน 12 แห่ง ได้แก่ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย การประปานครหลวง การประปาส่วนภูมิภาค ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย ธนาคารออมสิน บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทยและ องค์การเภสัชกรรม
   • บริษัท ทริส คอร์ปอเรชั่น จำกัด (TRIS) รับผิดชอบตรวจประเมินรัฐวิสาหกิจกลุ่ม BB จำนวน 14 แห่ง ได้แก่ การเคหะแห่งชาติ การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย บรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) บริษัท ขนส่ง จำกัด บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน) โรงงานยาสูบ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล และ องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (รัฐวิสาหกิจกลุ่ม C จำนวน 22 แห่ง ในปัจจุบันยังไม่เข้าสู่การประเมินตามระบบ
     SEPA)

ในการตรวจประเมิน ผู้ตรวจประเมินจะศึกษารายละเอียดของระบบบริหารจัดการจากรายงานผลการดำเนินงานองค์กรที่รัฐวิสาหกิจจัดทำเทียบกับเกณฑ์การประเมินคุณภาพรัฐวิสาหกิจของหมวดกระบวนการในแต่ละ
หมวดที่กำหนดไว้ รวมถึงใช้ข้อมูลประกอบจากรายงานการประเมินตนเองและแผนพัฒนาปรับปรุงองค์กร ร่วมกับการเข้ามาประเมินที่หน่วยงาน (Site Visit) เพื่อสอบถามในประเด็นที่เขียนอธิบายไว้ไม่ชัดเจนหรือต้องการทราบ
รายละเอียดเพิ่มเติม รวมถึงการขอดูหลักฐานและเอกสารต่าง ๆ ในการเข้ามาตรวจประเมินของผู้ตรวจจากภายนอก ไม่ได้มุ่งเน้นที่จะเข้ามาจับผิดรัฐวิสาหกิจ แต่มีวัตถุประสงค์ที่จะช่วยให้รัฐวิสาหกิจเกิดการพัฒนาปรับปรุงองค์กร โดยหน่วยงานผู้ตรวจประเมินจะนำผลการตรวจประเมินเบื้องต้นที่ได้รายงานต่อคณะอนุกรรมการจัดทำบันทึกข้อตกลงและประเมินผลดำเนินงานรัฐวิสาหกิจ และคณะกรรมการประเมินผลงานรัฐวิสาหกิจเพื่อพิจารณาต่อไป

การทำ ความเข้าใจกับเกณฑ์ SEPA องค์กรส่วนใหญ่ที่นำ เกณฑ์มาประยุกต์ใช้มักจะพบปัญหาคือ การตีความความหมายของคำ ศัพท์ต่าง ๆ

ปัญหาที่พบจากการนำระบบ SEPA มาประยุกต์ใช้ในรัฐวิสาหกิจ

การนำระบบ SEPA มาใช้ประเมินตั้งแต่ปีพ.ศ. 2554 ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในรัฐวิสาหกิจเป็นอย่างมาก เริ่มจากการศึกษาทำความเข้าใจเกณฑ์ SEPA การสื่อสารให้กับบุคลากรในองค์กร การนำเกณฑ์ SEPA ไปสู่การปฏิบัติและการพัฒนาระบบบริหารจัดการตามแนวทางของระบบ SEPA ซึ่งเป็นปกติที่การเริ่มต้นและการเปลี่ยนแปลงจะพบปัญหาและอุปสรรคอยู่บ้าง แต่ปัญหาและอุปสรรคนั้นจะทำให้รัฐวิสาหกิจเกิดการเรียนรู้และปรับตัว เพื่อให้การดำเนินการตามระบบ SEPA เป็นไปอย่างสอดคล้องกับงานประจำ ก่อให้เกิดประโยชน์ ไม่สร้างภาระในการดำเนินการ

ผู้เขียนได้นำปัญหาและอุปสรรคส่วนหนึ่งที่พบจากการนำ SEPA ไปประยุกต์ใช้มานำเสนอ รวมถึงได้แนะนำถึงการแก้ไขปัญหาเบื้องต้น เพื่อที่จะเป็นประโยชน์ในการนำไป
ใช้แก้ปัญหาในรัฐวิสาหกิจที่อาจพบปัญหาในแบบเดียวกัน โดยปัญหาที่เกิดขึ้นจากการนำ SEPA ไปประยุกต์ใช้ มีดังนี้

• การเขียนรายงานผลการดำเนินงานองค์กร ปัญหาใหญ่ที่พบร่วมกันของรัฐวิสาหกิจ คือ การเขียนรายงานไม่สามารถสะท้อนให้เห็นระบบบริหารจัดการของตนเองอย่างแท้จริง ทำให้ไม่สามารถนำไปใช้ในการประเมินผลได้อย่างถูกต้อง โดยปัญหาของการเขียนรายงานอาจเกิดจาก
  • ผู้เขียนไม่ได้เป็นผู้ที่รับผิดชอบงานโดยตรง ไม่เข้าใจระบบที่แท้จริง ทำให้เนื้อหาสาระที่เขียนไม่สะท้อนระบบการทำงานที่แท้จริงขององค์กร
  • การดำเนินการที่ผ่านมายังไม่เป็นระบบ มีแนวทางการดำเนินงานที่ยังไม่ชัดเจน ทำให้เมื่อนำมาเขียนรายงาน ไม่สามารถเรียงร้อยและสรุปประเด็นสำคัญออกมาได้
  • การดำเนินการที่ผ่านมาเป็นระบบ แต่ขาดทักษะในการเขียน จึงไม่สามารถสื่อสารออกมาได้อย่างถูกต้องและตรงประเด็น เมื่ออ่านแล้วจึงไม่แสดงให้เห็นความเป็นระบบ หรืออ่านแล้ววนไปวนมา
    จับประเด็นไม่ได้ ผู้อ่านไม่เข้าใจในสิ่งที่เขียนแนวทางการแก้ไข
  • แต่งตั้งคณะทำงานที่ประกอบไปด้วยบุคลากรที่หลากหลาย ทั้งผู้ที่มีความรู้ในเนื้องานซึ่งอาจเป็นบุคลากรรุ่นเก่าที่มีประสบการณ์ในการทำงานมากแต่อาจไม่มีเวลาและไม่มีทักษะมากนักในการเขียนรายงาน และบุคลากรรุ่นใหม่ที่มีทักษะในการเขียนรวมถึงทักษะการใช้คอมพิวเตอร์ มีมนุษยสัมพันธ์ที่ดี โดยให้ทั้งสองกลุ่มทำงานร่วมกัน ทั้งการให้ข้อมูลที่ครบถ้วนถูกต้อง เขียนรายงาน และ
    การตรวจสอบรายงาน ซึ่งก็จะทำให้ได้รายงานที่มีความครบถ้วนถูกต้อง อ่านง่าย นำไปสู่การตรวจประเมินที่ถูกต้องสะท้อนผลการดำเนินการที่แท้จริงขององค์กร
  • พัฒนาปรับปรุงระบบการทำงานตามแนวทาง SEPA ที่กำหนดไว้ เพราะไม่ว่า ผู้เขียนจะมีทักษะในการเขียนรายงานที่ดีเพียงใด หากการทำงานยังไม่เป็นระบบไม่พัฒนาให้ดีขึ้น ก็จะไม่มีเนื้อหา
    หรือข้อมูลมาใช้ในการเขียนรายงานได้
• การทำความเข้าใจกับเกณฑ์ SEPA องค์กรส่วนใหญ่ที่นำเกณฑ์มาประยุกต์ใช้มักจะพบปัญหาคือการตีความ ความหมาย ของคำศัพท์ต่าง ๆ คำจำกัดความ หรือคำถามต่าง ๆ ที่อยู่ในเกณฑ์ ซึ่งเป็นที่ทราบว่าเกณฑ์ดังกล่าวมีที่มาจาก Malcolm Baldrige National Quality Award (MBNQA) ของประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อนำมาแปลเป็นภาษาไทย คำศัพท์ที่ใช้บางคำเมื่อใช้ภาษาไทยในการอธิบายอาจต้องใช้เวลาในการทำความเข้าใจอยู่บ้าง อีกทั้งเกณฑ์ดังกล่าวเป็นเกณฑ์ขององค์กรที่เป็นเลิศ การดำเนินการต่าง ๆ บางเรื่องยังเป็นสิ่งที่ยากอยู่สำหรับองค์กรทั่วไป แต่ปัญหาที่พบมักจะเกิดจากผู้ศึกษาทำตัวเป็นนักกฏหมายที่จะเน้นการตีความเป็นหลัก พยายามที่จะตีความในเชิงลึกมาก ๆ ทั้งที่องค์กรของตนเองยังไม่ได้มีการพัฒนาในระดับที่สูงมากนักตามข้อกำหนดของเกณฑ์ โดยมักจะเป็นการพูดคุย หารือ หรืออภิปรายในสิ่งที่องค์กรของตนเองยังไม่สามารถพัฒนาได้ คุยกันในเชิงทฤษฎี หยิบยกทฤษฎีต่าง ๆ มาคุยกัน และสุดท้ายก็ไม่ได้ข้อสรุปและยังไม่สามารถนำไปดำเนินการได้ เป็นการพูดคุยกันแล้วจบในห้องประชุม ไม่ได้นำมาใช้จริง และยังจะทำให้บุคลากรที่เริ่มเข้ามาศึกษาเกิดความเบื่อหน่าย มีความรู้สึกว่าเกณฑ์ดังกล่าวเป็นสิ่งที่ยากมาก ไกลตัวเลื่อนลอย ไม่สามารถปฏิบัติได้จริง และสุดท้ายก็จะถอยห่างออกไปแนวทางการแก้ไข
  • ทำความเข้าใจกับวัตถุประสงค์ของเกณฑ์ที่ต้องการสื่อ เทียบกับระบบการทำงานที่ทำอยู่ของตนเอง ในปัจจุบัน จะช่วยให้ทำความเข้าใจได้ง่าย เนื่องจากเกณฑ์นี้ก็ได้พัฒนามาจากการทำงานจริงขององค์กรชั้นนำทั่วโลก สิ่งที่เกณฑ์กำหนดจึงไม่น่าจะเป็นสิ่งที่ยากเกินกว่าที่จะนำไปปฏิบัติได้ อีกทั้งการปฏิบัติก็จะขึ้นกับความเหมาะสมของแต่ละองค์กร ขอให้ผู้ศึกษาพยายามนึกถึงประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินการก็จะทำความเข้าใจและตีความได้โดยไม่ยาก เพราะสุดท้ายคือการทำเพื่อพัฒนาองค์กรให้ดีขึ้น ทำให้เกิดประโยชน์ต่อองค์กรตนเอง ไม่ควรหยุมหยิมในประเด็นปลีกย่อยมากเกินไป พยายามทำในเรื่องหลักที่สำคัญก่อน เมื่อองค์กรพัฒนาเรื่องหลักที่สำคัญได้แล้ว จึงค่อยกลับมาพัฒนาในประเด็นย่อยอื่นที่สำคัญในภายหลัง (ต่อฉบับหน้า)