การสร้างความเจริญเติบโตของประเทศต้องอาศัยปัจจัยในหลายด้าน ทั้งความมั่นคงทางการเมือง ความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจ และที่สำคัญอย่างยิ่งคือ การเพิ่มผลิตภาพ (Productivity) ของภาครัฐ ซึ่งถือเป็นภาคส่วนที่มีความสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจในฐานะผู้ผลิตและให้บริการรายใหญ่ของประเทศ
เมื่อพูดถึงการเพิ่มผลิตภาพในภาครัฐ คงหนีไม่พ้นใน 3 เรื่อง ได้แก่ การลดต้นทุน ที่จะทำให้สามารถประหยัดภาษีของประชาชน การผลิตสินค้าหรือบริการได้มากขึ้นหรือมีคุณภาพที่ดีขึ้นโดยใช้งบประมาณเท่าเดิม และการบรรลุวัตถุประสงค์ด้านความผาสุกของประชาชน แต่อย่างไรก็ตามการวัดผลิตภาพของภาครัฐ โดยเฉพาะการให้บริการไม่ใช่เรื่องง่าย จำเป็นต้องอาศัยกรอบแนวคิดที่เหมาะสมและวิธีคิดคำนวณที่เชื่อถือได้ เนื่องจากการให้บริการของภาครัฐไม่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไร แต่มุ่งหวังเพียงเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ดีขึ้น
โดยปกติแล้วการวัดการเจริญเติบโตของระบบเศรษฐกิจของประเทศจะพิจารณาจากอัตราการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ซึ่งคำนวณจากมูลค่าเพิ่มที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจ หากมองจากด้านประชาชน สินค้าที่ผลิตและจำหน่ายออกไปจะกลับมาเป็นรายได้ (Income) ของประชาชน และหากผลิตภาพ (Productivity) ของประเทศสูงขึ้น นั่นหมายถึงมีผลผลิตมากขึ้น สามารถขายได้มากขึ้น ย่อมส่งผลให้รายได้ของประชาชนในประเทศเพิ่มขึ้นตามไปด้วย ดังนั้น การเติบโตของผลิตภาพจึงเป็นตัวชี้วัดหนึ่งที่ไม่เพียงแต่สะท้อนให้เห็นความสามารถในการผลิต หรือการสร้างรายได้เท่านั้น แต่ยังสะท้อนให้เห็นถึงความผาสุขของประชาชนในชาติอีกด้วย
ทำไมต้องวัดผลิตภาพของภาครัฐ
ภาครัฐถือเป็นผู้ใช้ปัจจัยการผลิตรายใหญ่ที่สุดของระบบเศรษฐกิจ ทั้งการจ้างงานและการใช้งบประมาณจากเงินภาษีของประชาชน ยกตัวอย่างในประเทศออสเตรเลีย กลุ่มธุรกิจที่ภาครัฐเป็นผู้ดำเนินการรายใหญ่จะประกอบด้วย
- การบริหารงานสาธารณะและความปลอดภัย (Public administration and safety)
- การศึกษาและการพัฒนาบุคลากร (Education and training)
- สาธารณสุขและสังคมสงเคราะห์ (Healthcare and social assistance)
นอกจากนี้ ยังมีบางกลุ่มธุรกิจที่ภาครัฐเข้าไปเกี่ยวข้องบ้าง เช่น ไฟฟ้า ประปา การขนส่ง ไปรษณีย์ การสื่อสาร การบริการด้านวิทยาศาสตร์ การบริการด้านวิชาชีพ การท่องเที่ยว เป็นต้น แต่เป็นสัดส่วนที่ไม่มากเท่ากับสามกลุ่มข้างต้น รวมถึง ความต้องการของประชาชนในเรื่องต่างๆ อาทิ สุขภาพอนามัย สวัสดิการสังคมต่างๆ การศึกษา การดูแลผู้พิการหรือผู้สูงอายุ ในขณะเดียวกันความกังวลในเรื่องของหนี้สาธารณะก็เป็นข้อจำกัดหนึ่งของภาครัฐ ดังนั้น รัฐบาลจึงต้องพยายามหาวิธีตอบสนองความต้องการเหล่านั้น โดยที่ไม่ต้องให้ประชาชนต้องจ่ายภาษีเพิ่มขึ้น ซึ่งมีเพียงการเพิ่มผลิตภาพ หรือ Productivity เท่านั้นที่จะสามารถช่วยแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้
ความท้าทายในการวัดผลิตภาพของภาครัฐ
การวัดผลิตภาพของภาครัฐ จะมีความแตกต่างและมีข้อจำกัดมากกว่าภาคธุรกิจ เนื่องจากผลผลิตของภาครัฐไม่มีราคาตลาดหรือบางครั้งแม้จะมีการกำหนดราคา แต่เป็นเพียงราคาที่มีการอุดหนุนหรือการช่วยเหลือจากรัฐ (Subsidy) เช่น ค่ารักษาพยาบาล ค่าเล่าเรียน ค่าโดยสารรถสาธารณะ ฯลฯ นอกจากนี้สินค้าหรือบริการบางอย่างของรัฐ ยังเป็นสินค้าที่มีการบริโภคร่วมกันของประชาชน (Collective consumption) เช่น ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน การออกกฏหมาย สวัสดิการสังคม ฯลฯ จึงมีความลำบากในการประเมินมูลค่าของผลผลิต
ในอดีต การวัดผลผลิตของภาครัฐ จะใช้แนวคิดของการวัดผลผลิตจากงบประมาณที่ใช้ หรือ ผลผลิตเท่ากับค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น (Output = Input cost) ซึ่งหากพิจารณานิยามของ Productivity แล้ว ผลิตภาพของภาครัฐจะมีค่าเท่ากับ 1 เสมอ ซึ่งก็จะไม่มีความหมายใดๆ
การวัดผลิตภาพของภาครัฐ จึงต้องอาศัยแนวคิดของการแบ่งกันโดยเด็ดขาดของผลผลิต (Independent concept of output) โดยพิจารณาเฉพาะบางปัจจัยนำเข้าและบางผลผลิตที่เกี่ยวข้องเท่านั้นเพื่อใช้เป็นตัวแทน (Proxy) ในการวัดมูลค่าของกิจกรรมที่ภาครัฐดำเนินการ อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่ตามมา คือ การรวมผลผลัพธ์เพื่อคำนวณ Productivity ในภาพรวมจะทำได้อย่างไร
โดยทั่วไปการประเมินผลการดำเนินงานของภาครัฐจะวัดใน 2 ระดับ คือ ระดับผลผลิต และระดับผลลัพธ์ เช่น โรงพยาบาลอาจวัดผลผลิตจากจำนวนการรักษาผู้ป่วย (Episode of hospital care) ส่วนผลลัพธ์ซึ่งสะท้อนถึงความสำเร็จของการให้บริการ คือ สุขภาพที่ดีขึ้นของผู้รับการรักษา
หากเรานำผลผลิตมาหารด้วยปัจจัยนำเข้าที่ใช้ อาทิ แรงงาน เครื่องมือ เวชภัณฑ์ ก็จะสามารถคำนวณ Productivity ของการดำเนินงานได้ ซึ่งในทางเทคนิคเราอาจใช้คำว่า “ประสิทธิภาพ (Efficiency)” ได้ ในขณะที่สัดส่วนของผลลัพธ์ต่อปัจจัยนำเข้า จะเรียกว่า “ประสิทธิผล (Efficiency)”
สำหรับการดำเนินงานของภาครัฐในแต่ละหน่วยงานนั้น การวัดผลการดำเนินงานโดยพิจารณาผลลัพธ์ น่าจะเป็นสิ่งที่เหมาะสมกว่าการวัดด้วยผลผลิต เพราะเป็นการพิจารณาถึงการบรรลุวัตถุประสงค์หรือภารกิจของหน่วยงานนั้นๆ แต่ในความเป็นจริง ผลลัพธ์หนึ่งๆ อาจมีหลายองค์ประกอบเข้ามาเกี่ยวข้องที่หน่วยงานนั้นไม่สามารถควบคุมได้ ดังนั้นการวัดผลลัพธ์จึงไม่ได้สะท้อนถึง Productivity ของหน่วยงานนั้นๆ อย่างแท้จริง ในขณะที่การวัดเฉพาะผลผลิตมีขอบเขตที่แคบเกินไป ไม่สามารถสะท้อนให้เห็นมูลค่าจากการดำเนินการได้
แนวคิดในการวัดผลิตภาพของภาครัฐ จึงถูกพัฒนาขึ้นเพื่อลดข้อจำกัดดังกล่าว โดยการวัดผลผลิตที่สะท้อนวัตถุประสงค์ของหน่วยงาน หรืออีกนัยหนึ่งคือ การวัดเฉพาะผลผลิตที่ก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่พึงประสงค์ (Output that create desired outcomes) ในขณะที่ผลลัพธ์จะเป็นตัวสะท้อนคุณภาพของผลผลิต
แนวทางการวัดผลิตภาพของภาครัฐ
เราสามารถแบ่งการวัดผลิตภาพของภาครัฐออกได้เป็น 3 ระดับ ได้แก่
1. การวัดในระดับมหภาค โดยใช้ข้อมูลบัญชีประชาชาติ ซึ่งประเทศที่วัด Productivity ด้วยแนวทางนี้ ได้แก่ฟินแลนด์ สวีเดน สหภาพยุโรป และอังกฤษ ซึ่งประเทศอังกฤษได้รับการยอมรับว่ามีความก้าวหน้าในเรื่องดังกล่าว โดยดำเนินการตามแนวทางของ Atkinson Review (2005) และมีการจัดตั้งหน่วยงานขึ้นมาดำเนินการ จนในปัจจุบัน Productivity Index ของภาครัฐ กลายเป็นงานหนึ่งของสำนักงานสถิติของอังกฤษไปแล้ว ผลผลิตของแต่ละหน่วยงาน จะถูกประมาณการโดยวิธีข้างต้น จากนั้นจึงมีการรวมผลผลิตและถ่วงน้ำหนัก เพื่อนำมาคำนวณเป็นตัวชี้วัด Productivity ในภาพรวม
ซึ่งการวัดผลิตภาพของภาครัฐในประเทศอังกฤษ จะครอบคลุมเรื่องสาธารณสุข การศึกษา สวัสดิการสังคม การช่วยเหลือผู้ใหญ่ การช่วยเหลือเด็ก ความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัย ตำรวจ ทหาร และอื่นๆ โดยวัดปริมาณของกิจกรรมหรือบริการเป็นผลผลิต ในขณะที่ปัจจัยนำเข้าจะวัดจากค่าใช้จ่ายด้านบุคลากร มูลค่าสินค้าหรือบริการที่ซื้อเข้า และมูลค่าเครื่องมือและอุปกรณ์ต่างๆ แล้วทำการปรับเรียบ (Deflate) เพื่อลดผลกระทบของเงินเฟ้อ
สำหรับกรณีตัวอย่างของสาธารณสุข ผลผลิตจะครอบคลุม การให้บริการสุขภาพในโรงพยาบาลและในชุมชน การให้บริการเวชศาสตร์ครอบครัว การให้การรักษาโดยแพทย์ทั่วไป ซึ่งหลังจากที่ประมาณการปริมาณผลผลิตแล้ว ต้องพิจารณาประกอบกับตัวชี้วัดคุณภาพที่เกี่ยวข้องด้วย เช่น อัตราการรอดชีวิต การกลับมามีสุขภาพที่ดี ระยะเวลาการรอคอย และความพึงพอใจ
2. การวัดในระดับกลุ่มธุรกิจ เช่น โรงพยาบาล โรงเรียน ไม่จำเป็นต้องมีการคำนวณเพื่อรวมผลผลิตจากกลุ่มธุรกิจต่างๆ ซึ่งจะวัดใน 2 มิติ คือ ประสิทธิภาพ (ผลิตภาพ) และ ประสิทธิผล โดยมีการเปรียบเทียบข้อมูลกับระดับนานาชาติ เช่น World Bank หรือ OECD
3. การวัดในระดับหน่วยงาน ซึ่งจะเป็นการติดตามผลการดำเนินงานภายในหน่วยงาน จะมุ่งเน้นที่วัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของหน่วยงาน โดยเลือกผลผลิตหลักจำนวนไม่มากและถ่วงน้ำหนักด้วยค่าใช้จ่ายหรืองบประมาณที่ใช้ในแต่ละผลผลิต
อย่างไรก็ดีการวัดในเชิงคุณภาพของบริการในภาครัฐ ยังเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก ดังนั้นแนวทางการศึกษาจึงมุ่งเน้นไปที่
- การติดตามพัฒนาการของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง
- เลือกเฉพาะหน่วยงานที่มีระบบงานที่ดี มีข้อมูล และมีบริการที่ไม่แตกต่างกันมากนัก เช่น การจัดเก็บภาษีการบริการจัดทำหนังสือเดินทาง การบริการจัดทำใบอนุญาติขับขี่
- ศึกษาประสิทธิผลจากการใช้นโยบายเฉพาะด้านต่างๆ เช่น การกำหนดมาตรการ การปรับโครงสร้างองค์กร และการพัฒนาองค์กร ที่มีต่อการเปลี่ยนแปลงผลิตภาพ ไม่ว่าจะเป็น การปรับปรุงวิธีการ การใช้ปัจจัยการผลิตใหม่ การนำเสนอรูปแบบบริการใหม่ การออกนโยบายที่มีประสิทธิผล หรือการคิดผลลัพธ์ใหม่
สำหรับประเทศออสเตรเลียได้มีการวัดผลิตภาพของภาครัฐ และได้นำข้อมูลไปใช้ประโยชน์ในหลายส่วน ได้แก่
- เป็นเครื่องมือสำหรับรัฐบาล
- กำหนดแผนกลยุทธ์และพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้เกิดประสิทธิภาพ และบูรณาการ
- ประเมินมาตรการหรือโครงการ รวมถึงการบริหารจัดการของหน่วยงานต่างๆ
- เทียบเคียงระหว่างมลรัฐ
- ส่งเสริมหรือสนับสนุนการสร้างนวัตกรรมและการปรับปรุงประสิทธิภาพ
2. สร้างความโปร่งใส จากการเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ และการนำเสนอข้อมูลผ่านสื่อต่างๆ
หากในอนาคตประเทศไทยได้นำแนวคิดการวัดผลิตภาพในภาครัฐมาใช้ จะทำให้มีข้อมูลที่สำคัญในการติดตามและประเมินประสิทธิภาพการใช้งบประมาณของประเทศ ตลอดจนเป็นเครื่องมือในการจัดสรรงบประมาณเพื่อสร้างความผาสุกให้กับประชาชนในประเทศได้อย่างแท้จริง
เรียบเรียงจากรายงานการเข้าร่วมโครงการเอพีโอ โดยนายทศพล ระมิงค์วงศ์ ผู้จัดการส่วนวิจัยการเพิ่มผลผลิต ฝ่ายวิจัย สถาบันเพิ่มผลผลิตแห่งชาติ ผู้เข้าร่วมโครงการ Workshop on Measuring of Productivity in the Public Sector จัดโดย องค์การเพิ่มผลผลิตแห่งเอเชีย (Asian Productivity Organization: APO) ระหว่างวันที่ 9-13 พฤศจิกายน 2558 ณ กรุงมะนิลา ประเทศฟิลิปปินส์
ติดตามเนื้อหาฉบับเต็มได้ที่ https://www.ftpi.or.th/wp-content/uploads/2016/08/15RP02WSPMeasPubblic-TossapolR14Dec15.pdf
